El equilibrio entre los intereses de la comunidad y el desarrollo en Colombia

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Jueves 09 de noviembre, 2017

El sector energético de América Latina es objeto de una creciente fiscalización socioambiental ahora que las comunidades buscan mayor compromiso público de parte de las autoridades y las empresas ejecutoras de proyectos.

Para profundizar en este tema en Colombia, BNamericas conversó con Astrid Martínez, investigadora del centro local de estudios económicos y sociales Fedesarrollo.

BNamericas: Parece haber más ruido y debate acerca de las consultas públicas. ¿Es un fenómeno nuevo?

Martínez: No es un fenómeno de este momento, ya lleva un par de años mínimo.

En nuestro trabajo diferenciamos lo que son las consultas previas de las consultas populares. Las consultas populares son un fenómeno más reciente y han tenido gran publicidad después de la consulta de Cajamarca, que prohibió la minería en ese municipio, donde AngloGold tiene un proyecto muy grande de oro.

Esa compañía, en los dos o tres meses siguientes, decidió reducir al mínimo sus operaciones y anunció que se retiraba temporalmente del país. Todo hizo que el hecho tuviera más publicidad, porque se trataba de un megaproyecto minero.

La realidad material hasta ahora no es tan grande, porque se limita a algunas consultas donde no hay explotación minera ni petrolera.

La figura de la consulta popular está consagrada en la Constitución y en la ley. En particular, hay una ley que, inclusive, obligaría a los alcaldes a realizar consultas populares en caso de proyectos que tengan gran incidencia en el desarrollo, gran impacto en territorios de su jurisdicción, cosa que no se ha hecho.

Es un recurso que tienen las autoridades, tanto de nivel nacional como de nivel territorial, para decidir si un proyecto que tiene alto impacto en su territorio puede hacerse o no.

Tal vez el hecho objetivo es que ha habido sentencias de la Corte Constitucional que dicen que efectivamente las consultas populares emprendidas por mandatarios de las entidades territoriales tienen fuerza y obligan a quien las convoca a implementar el resultado, aun en el caso de la explotación de minas e hidrocarburos, donde el Estado tiene la propiedad del subsuelo y las entidades locales tienen el ordenamiento del territorio.

Entonces las entidades territoriales alegan que no puede haber explotación del subsuelo sin pasar por el suelo, y que el suelo es de su competencia, por una parte. Por la otra, la Corte señala que el Estado también incluye a las entidades territoriales y que lo que deben hacer el nivel nacional y el territorial es armonizar las decisiones y coordinarlas.

BNamericas: ¿Cree que esta disputa legal ha alimentado la incertidumbre con respecto a la inversión en el sector petrolero?

Martínez: En el sector petrolero, por las razones que comentaba, hasta ahora no diría que incide en la percepción de los inversionistas. Tal vez eso pueda ocurrir más en el caso de la minería.

En el caso del petróleo, en las zonas productoras no se ve que haya ese movimiento por parte de mandatarios ni de poblaciones, a pesar de que estamos en una coyuntura electoral.

Sobre esto de la judialización, lo que pasa, según lo que concluimos en un estudio que hicimos con expertos y abogados constitucionalistas, es que la Corte Constitucional crea y protege los derechos en aquellos casos en los cuales no ha habido desarrollo ilegal.

Entonces, la consecuencia inmediata sería buscar esos desarrollos legales para tener mayor certeza de hasta dónde llegan los derechos. Hay un proyecto para hacer una ley orgánica sobre las consultas previas que se requieren, porque si no, la Corte siempre va a pronunciarse en favor de la comunidad indígena, sus intereses y valores culturales, ya que no hay un marco legal que restrinja y diga cuál es el ámbito de influencia de un proyecto ni cuáles son las comunidades que se van a reconocer.

Se ha llegado incluso a hablar de censos dinámicos, cuando uno debería como inversionista tener certeza de cuáles son las comunidades con las cuales tiene que entrar en diálogo sobre los impactos de un proyecto, y esa señal la tiene que dar alguien del gobierno. Eso no ocurre en la actualidad.

El ministerio del Interior indica si hay o no hay alguna comunidad étnica en el área de influencia del proyecto, pero después aparecen comunidades que crean incertidumbre. El censo del Ministerio del Interior no es la última palabra.

Esta ley orgánica prevé la regulación de todos esos temas y también la coordinación entre las entidades del Estado para que lo que decida una no vaya en contra de lo que decida otra.

CONTENIDO RELACIONADO ¿Han afectado las consultas públicas la producción de hidrocarburos en Colombia?

BNamericas: Las consultas públicas y la extracción de recursos naturales parecieran ir de la mano. ¿Cuál será entonces su función en lo que respecta a la creciente infraestructura eléctrica de Colombia? Consideremos que las líneas de transmisión, por ejemplo, pueden recorrer cientos de kilómetros.

Martínez: La problemática en ese caso se relaciona más con las consultas previas que con las populares, porque a lo largo de todo su trazado se van a encontrar con distintas comunidades.

Las consultas previas son las que tienen que ver con el acuerdo 169 de la OIT, que se refiere a comunidades étnicas. Las consultas populares no requieren que sea una comunidad étnica.

Con respecto al sector eléctrico, la preocupación tiene que ver más con proyectos de generación y no tanto de transmisión, porque ahí las consultas populares llegan a preguntar sobre el desarrollo de proyectos hidroeléctricos.

Hasta ahora solo hay un antecedente que conozco, el desarrollo de una pequeña central hidroeléctrica en La Cabrera, pero está la preocupación de que esto se extienda a proyectos hidroeléctricos en el resto del país. Por eso es importante que haya desarrollos normativos que aclaren esos alcances.

En cuanto a las consultas populares, la iniciativa que estaba en el ambiente era la de modificar la ley de ordenamiento territorial para definir bien las competencias de nivel nacional y territorial. Esto por ahora el Gobierno lo descarta. Piensa más en desarrollar cabildos y otros mecanismos de participación que en tocar la ley orgánica de desarrollo territorial.

No es la hecatombe, no es que Colombia haya salido del radar de los inversionistas, ni mucho menos. Por el contrario, la coyuntura de estos acuerdos crea muchas oportunidades y mucho interés por el desarrollo de proyectos, pero sí se va a requerir un desarrollo normativo legal o reglamentario para subsanar este tipo de cosas y, sobre todo, mecanismos de coordinación entre entidades del Estado.

Ha habido algunos mecanismos como el PINE [Proyecto de Interés Nacional y Estratégico], que son instancias de coordinación interinstitucional que han funcionado muy bien en el caso de grandes proyectos, como El Quimbo y el [programa] 4G.


Acerca de Astrid Martínez

Astrid Martínez es economista de la Universidad Nacional de Colombia, tiene una maestría en Economía de la Universidad de los Andes y un doctorado en Economía de Unicamp Brasil.

Anteriormente ocupó cargos como la vicepresidencia técnica en la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras (Asobancaria) de Colombia, la dirección de planificación corporativa de Ecopetrol, la gerencia general de Transmilenio y la presidencia de Empresa de Energía de Bogotá.