COMUNICADO DE PRENSA

Chile: proyecto de ley que moderniza el sistema de evaluación de impacto ambiental

Por
Martes 07 de agosto, 2018

Comunicado de Prensa de Presidencia de Chile

MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE MODERNIZA EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

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Santiago, 27 de julio de 2018.-

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Honorable Cámara de Diputados:

n uso de mis atribuciones constitucionales, tengo el honor de someter a consideración del H. Congreso Nacional, un proyecto de ley que busca modernizar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y la institucionalidad ambiental.

I. ANTECEDENTES

De un tiempo a esta parte, Chile ha transitado por una senda que se trazó hace ya bastantes años: el establecimiento y la consolidación de un modelo de desarrollo sustentable, que tiene al ser humano como centro de sus preocupaciones, tal como lo señala el Principio 1° de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992).

En materia ambiental, y en especial en materia de institucionalidad y de instrumentos de gestión ambiental, Chile ha dado pasos enormes en los últimos 40 años. Antes de la promulgación de la ley N° 19.300, y siguiendo la tendencia de los demás países en el mundo, el país reguló muchos aspectos ambientales de forma sectorial, en cuantiosas normas, debido a que los recursos naturales son la principal fuente de nuestro desarrollo económico.

Los avances más significativos de todo ese período fueron dos. En primer lugar, el reconocimiento para todas las personas de la garantía constitucional de vivir en un medio ambiente libre de contaminación; estableciéndose la posibilidad de recurrir de protección por quienes consideren vulnerada o amenazada esa garantía en los términos señalados en la Constitución Política de la República. En segundo término, la consagración del derecho de propiedad reconocido en la Carta Fundamental, de que la conservación del patrimonio ambiental constituye uno de los aspectos de la función social de la propiedad, y que por tanto se pueden imponer limitaciones al dominio en razón de ella.

Posteriormente, con la ley N°19.300, Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que regula el derecho constitucional a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental; se recogió por primera vez el concepto de Desarrollo Sustentable en nuestra legislación, señalándose en su mensaje que dicho desarrollo tiene por objeto alcanzar "una sana relación entre economía, naturaleza y comunidad humana".

Para alcanzar dicho objetivo, la ley creó una institucionalidad ambiental basada en un modelo eminentemente coordinador. Así, se creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente ("CONAMA"), que mantenía las competencias de los organismos sectoriales; y una serie de instrumentos de gestión ambiental, como las normas de calidad, normas de emisión, planes de prevención y descontaminación, planes de manejo, un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental("SEIA"), y un régimen especial de responsabilidad por daño ambiental.

El modelo probó ser exitoso para los primeros años, pero transcurrido el tiempo se vio la necesidad de seguir avanzando en el camino de la protección ambiental, lo que llevó a una ambiciosa reforma que implicó reemplazar la CONAMA por el Ministerio del Medio Ambiente ("MMA"), el Servicio de Evaluación Ambiental ("SEA") y la Superintendencia del Medio Ambiente ("SMA").

Sin embargo, la experiencia nacional e internacional nos indica que aún queda camino por recorrer, y que tanto la institucionalidad, como el SEIA, requieren ser modernizados y perfeccionados a través de las reformas que buscamos implementar por medio del presente proyecto de ley.

II. FUNDAMENTOS DEL PROYECTO

Como bien señalamos, la ley N°19.300 creó el SEIA como instrumento de gestión ambiental, el cual, con los años, ha demostrado ser un instrumento eficaz para la gestión ambiental de Chile, especialmente al incorporar la variable ambiental a los proyectos o actividades que deben ser evaluados.

Esta eficacia también ha tenido reconocimiento internacional. En efecto, así lo ha señalado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ("OCDE") en su informe denominado "Evaluación del desempeño ambiental Chile 2016" (en adelante "Informe 2016"), el que señala que el SEIA es el "instrumento más antiguo, más importante y más avanzado de la regulación ambiental chilena", siendo administrado desde el año 2010 por el SEA.

Sin embargo, transcurridos veinte y un años desde su entrada en funcionamiento, y ocho desde la última gran reforma, el SEIA ha sido objeto de críticas y víctima de una de las principales crisis que hoy por hoy afecta a nuestra sociedad, la desconfianza.

En efecto, en los últimos años hemos visto como la falta de confianza en el SEIA ha hecho que la ciudadanía y los titulares de proyectos consideren que, en algunos casos, las resoluciones de calificación ambiental aprueban o rechazan proyectos por razones que no son estrictamente técnicas, o bien, estiman que los proyectos son aprobados sin considerar suficientemente la opinión de las comunidades o sin realizar una acabada evaluación de todos los impactos que se producirán en el medio ambiente.

Por otro lado, que la calificación ambiental de los proyectos se decida en instancias consideradas netamente políticas, como el Comité de Ministros, ha terminado por minar toda aspiración de que los procesos de evaluación de impacto ambiental se realicen en base a consideraciones eminentemente técnicas.

Estas críticas no son nuevas. Ya en el mensaje de la ley N° 20.417 se hizo referencia a similares deficiencias de la institucionalidad ambiental en su generalidad, señalando en lo que se refiere al SEIA, dificultades en cuanto a i) "la intervención de la autoridad política en cuestiones que son eminentemente de decisión técnica", como también ii) "a nivel regional, la institucionalidad ambiental ha sido contradictoria con el modelo transversal".

Por tanto, se hace necesario modificar el instrumento de gestión ambiental en el sentido de terminar con los paradigmas ya analizados.

Así, con el fin de continuar perfeccionando y modernizando un instrumento tan relevante como el SEIA, se hace necesario introducir las siguientes modificaciones: i) reducir del componente político en el procedimiento de calificación ambiental; ii) ampliar y mejorar los espacios de participación ciudadana; iii) permitir un mayor y equitativo acceso a la justicia ambiental; y, iv) solucionar legalmente aspectos históricamente controversiales.

Cabe señalar que este anhelo de perfeccionar el sistema viene precedido de un largo proceso de reflexión, donde además se conjugaron: i) el proceso de análisis de reforma al SEIA iniciado por el gobierno de la Presidente Michelle Bachelet y, en particular, por el ex Ministro Pablo Badenier; ii) la experiencia adquirida en los últimos 8 años; y, iii) los análisis plasmados por la OCDE en el Informe 2016.

Así, los frutos de este largo trabajo fueron recogidos en nuestro Programa de Gobierno, y se plasman en este amplio consenso de reforma, como se explica a continuación.

III. OBJETO DE LA REFORMA

El presente proyecto de ley, que se somete a consideración de este honorable Congreso, tiene por objeto modernizar, fortalecer y perfeccionar el SEIA, introduciendo una reforma que garantice el desarrollo sustentable, promueva la participación ciudadana y entregue mayor confianza a todos los actores de la sociedad, que constituyen los tres pilares fundamentales en la modernización de nuestro sistema de evaluación.

En efecto, en el presente proyecto de ley se establece como uno de sus principales objetivos el fortalecimiento del Servicio de Evaluación Ambiental, tecnificando los pronunciamientos sectoriales, mejorando los procedimientos de evaluación y generando instancias de diálogo temprano con la comunidad, los titulares del proyecto y el SEA.

De este modo, a través del presente acto este Gobierno viene a dar cumplimiento del compromiso adquirido con todos los chilenos.

IV. CONTENIDO DEL PROYECTO

Tenido presente lo expuesto en forma precedente, a continuación, se describen los principales contenidos de esta iniciativa:

1. Reducción del componente político en el SEIA

Como bien se ha señalado, uno de los problemas que ciertas instituciones públicas deben enfrentar, radica en que decisiones de carácter técnico se adoptan dentro de un marco discrecional, por instituciones con una fuerte constitución política.

El SEIA, como instrumento, no ha sido ajeno a esta problemática, lo que a ojos de la ciudadanía ha mermado su objetivo, que es la protección del medio ambiente.

Por tanto, un primer objetivo de este proyecto es acotar al mínimo esas instancias de decisión política, modificando la conformación de la Comisión de Evaluación Ambiental de naturaleza regional, en tres comisiones macrozonales conformadas por autoridades conocedoras de las materias sobre las que deberán pronunciarse, y por actores técnicos, restringiendo el factor político.

Otra modificación que busca elevar el estándar técnico de los procesos de evaluación, es la creación de tres direcciones macrozonales, Norte, Centro y Sur, con sus sedes en Antofagasta, Santiago y Valdivia, respectivamente, replicando así la organización administrativa efectuada por los Tribunales Ambientales según la ley N° 20.600.

Lo anterior, tiene por objeto, también, efectuar una descentralización y una desconcentración territorial eficiente, eliminando factores de disparidad en los criterios y tendiendo, de aquella manera, a la tecnificación y, en consecuencia, una mejor administración del SEIA.

Asimismo, la división que se propone en macrozonas responde al hecho de que la actual división político administrativa del país, no refleja adecuadamente la realidad ambiental del territorio nacional, ni reconoce la especialización adquirida en las regiones respecto de determinadas tipologías de proyectos que se someten más frecuentemente a evaluación ambiental; criterio que se siguió con éxito, por ejemplo, para el establecimiento de los tribunales ambientales.

De este modo, la calificación de un mayor número de proyectos de la misma naturaleza, permitirá a los funcionarios de cada macrozona alcanzar una mayor especialización sobre la materia, y adoptar criterios uniformes para la evaluación y calificación de éstos.

Finalmente, una tercera modificación en orden a alcanzar el objetivo de reducir la injerencia política en el SEIA a su mínima expresión, es la eliminación de la instancia recursiva administrativa dispuesta en la ley N° 19.300.

Lo anterior, porque si bien la doctrina y la jurisprudencia son contestes en que los recursos administrativos son una garantía de los administrados, las instancias recursivas administrativas de la ley N° 19.300 se han mostrado ineficientes en función de esta garantía, resultando, en ocasiones, una verdadera doble evaluación ambiental de un proyecto, sin que ante dicha instancia se contemple, por ejemplo, un proceso de participación ciudadana pública y transparente.

Por tanto, se elimina la instancia de reclamación ante el Comité de Ministros o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, contemplándose un recurso de reclamación judicial ante los tribunales ambientales, para que sean estos órganos, creados especialmente con las condiciones jurídicas y técnicas necesarias para resolver esta clase de controversias, los llamados a resolverlas.

Así, la decisión final quedará en manos de un tercero imparcial, dotado de los conocimientos necesarios, y que han logrado reconocimiento por el trabajo que han desempeñado todos estos años.

Con todo, se establece un recurso de aclaración especial, para efectos que los proponentes de proyectos, y la ciudadanía que participó en el procedimiento, puedan acudir ante el mismo órgano que dictó el acto, a fin de aclarar pasajes obscuros del acto administrativo.

2. Ampliación de los espacios de participación ciudadana

Quizás, uno de los elementos más innovadores en este proyecto de ley que propongo a su discusión, es la incorporación de la participación ciudadana anticipada para los proyectos que pretendan ingresar al SEIA, con el objeto de generar un proceso de diálogo temprano entre comunidad y proponente.

Lo anterior, busca avanzar en la concreción del Principio 10° de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en virtud del cual se establece que "el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda" agregando que "los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos".

Además, esta etapa de participación anticipada se inspira en los principios de igualdad, transparencia y buena fe, recogidos recientemente en el "Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe",