Um começo lento: as PPPs na Guatemala

O Congresso da Guatemala aprovou seu primeiro projeto na modalidade de parceria público-privada (PPP) em 2021, a expansão da rodovia Escuintla-Puerto Quetzal, após vários anos de estagnação.

Segundo a consultoria EY, há pelo menos 15 projetos esperando para avançar.

A BNamericas conversou com a advogada da empresa, Astrid Zosel. A especialista identificou os principais desafios para as PPPs no país.

BNamericas: Por que as PPPs demoraram tanto para chegar à Guatemala?

Zosel: Primeiro, porque o modelo de PPP não era compreendido no país, apesar de haver muitos esforços para levá-lo adiante. A legislação contratual estadual já contemplava as PPPs com um capítulo muito breve sobre as concessões. Exemplos incluem o projeto da rodovia Palín-Escuintla e o projeto dos Correios Gerais. Ou seja, existia uma PPP pela lei de contratação no regime de concessão, mas não tínhamos um número específico tão detalhado, que delineasse tudo, como estudos prévios, aprovação, gestão financeira dos projetos, o que é não na lei de concessões.

BNamericas: Então havia parcerias público-privadas, mas não com esse nome?

Zosel: Não tão desenvolvidas. Houve concessões, mas o marco regulatório foi muito sucinto – apenas nove artigos que estão na lei tradicional de compras públicas. Agora há a lei de PPPs, que já é um modelo desenvolvido e tem uma estrutura melhor para conformação de projetos, estudos, análises, para ver se é importante e se tem valor, porque é importante o estado e os usuários realizarem sob esse modelo.

BNamericas: Qual é o panorama após a aprovação da primeira PPP?

Zosel: A Guatemala atingiu um certo grau de iniciação no assunto, no entanto, ao longo do ciclo de vida do projeto, percebemos que há certas coisas que precisam ser melhoradas. Por exemplo, falta um planejamento de longo prazo e as PPPs permanecem desconhecidas em muitos setores, pois ainda tendem a ser confundidas com privatizações. O modelo ainda não atingiu a maturidade para que a população entenda o que é uma PPP, que é um sistema de contratação de longo prazo em que o Estado não perde a titularidade do imóvel. A gente também vê que a falta de financiamento para os estudos tem sido um problema que a Anadie  [agência guatemalteca de PPPs] tem enfrentado. No momento em que os contratos passam pelo Congresso para aprovação, há uma politização dos projetos – justamente o que parou o projeto Escuintla-Puerto Quetzal.

BNamericas: Então ninguém tem recursos suficientes para operar?

Zosel: Isso depende da política, de quantos recursos são destinados para fazer os estudos, mas creio que houve muitas melhorias, porque só de fazer um e estar em vigor já é um bom passo e dá bons sinais. Existem outros dois [projetos] em linha que estão quase completos e prontos para licitação.

BNamericas: Quais?

Zosel: O aeroporto internacional La Aurora [projeto de expansão] e o centro administrativo do estado [construção]. É daí que vêm todos aqueles relacionados à mobilidade, como um projeto de BRT e o MetroRiel, que estão pendentes, mas os dois primeiros já estão prontos, porque já têm estudos de pré-viabilidade e viabilidade.

BNamericas: Você acredita que, dadas suas limitações, a Anadie tem se saído bem?

Zosel: Com seus recursos, apoio e legislação, tudo foi bem administrado. Há pontos a melhorar, como toda instituição. A Anadie tem um projeto de reforma legislativa, pois encontraram certos problemas na lei de alianças que representaram limitações para obter os resultados que buscam e estão trabalhando nisso. Eu acredito ser vital que eles terminem, executem e passem para aprovação do Congresso. Um exemplo dessas limitações é que a Guatemala não permite iniciativas privadas. O facto de entidades privadas poderem contribuir identificando necessidades é um entrave à criatividade. Outra é que a passagem pelo Congresso deveria ser melhor tratada, de forma mais técnica e menos política.

BNamericas: A quando remonta a legislação de PPPs na Guatemala?

Zosel: O decreto saiu em 2010, mas não entrou em vigor até que o regulamento de funcionamento da agência fosse emitido, então não poderia começar a funcionar. O regulamento saiu por volta de 2011 ou 2012, e é a legislação que precisa ser revista.

BNamericas: O que está impedindo esse processo?

Zosel: Entendo que Anadie nem o apresentou ao Congresso, pois tem que passar pelo filtro de um ente governamental para apresentá-lo como projeto de lei. Na Guatemala, apenas algumas entidades têm o direito de apresentar iniciativas para modificar a lei e o filtro legal seria através da Presidência da República. No entanto, esse processo já tem tempo. A Anadie já o socializou na mídia, até fez cursos onde apresentou suas reformas, mas não as apresentou oficialmente ao Congresso.

BNamericas: Quais são os setores que mais poderiam se beneficiar das PPPs?

Zosel: Creio que a questão do transporte é vital. A Guatemala precisa de investimentos significativos em portos, aeroportos e rodovias, tanto urbanas quanto extraurbanas, e outros tipos de mobilidade. Por exemplo, ter um trem ou um aerômetro que proporcionem formas alternativas de mobilidade, porque o trânsito na Cidade da Guatemala é muito congestionado e, obviamente, viajar em rodovias é complicado. As estradas são quase sempre feitas com fundos públicos, por meio de uma receita do próprio Estado com a contratação tradicional.

BNamericas: Quais são os projetos específicos que a Guatemala mais precisa?

Zosel: O aeroporto La Aurora precisa de investimentos urgentes. Fica dentro da própria Cidade da Guatemala e, segundo a Anadie, está prestes a ter problemas de saturação. Então é importante. Nos portos, devem ser construídos quebra-mares, um terminal de cargas no porto de San José, que já está sendo construído no esquema tradicional de obras públicas.

BNamericas: Onde você acha que o governo deveria concentrar seus esforços?

Zosel: O sistema de planejamento da Guatemala, para projetos de PPP, deveria ter uma visão mais geral. Os planos do governo devem ser melhor interligados e os projetos devem ser mais bem determinados para formar um portfólio de projetos mais rico.

É importante reformar a lei, socializar o modelo para que os novos governantes (estamos em período eleitoral) o entendam. Apoiar a Anadie, com as suas limitações e problemas, é a solução lógica para isso. Se amadurecermos para a Anadie, a figura também amadurecerá, mas isto também deve depender da modificação legislativa promovida pela própria agência.

BNamericas: Quanto tempo levará para construir um ecossistema ideal para PPPs?

Zosel: Eu esperaria que o próximo governo fizesse o maior esforço possível para investir mais em infraestrutura em geral, obras públicas tradicionais, PPPs, incentivar o investimento privado, porque PPPs não são a única solução para infraestrutura. É um bom mecanismo, mas não é o único. Na Guatemala temos obras públicas tradicionais com recursos próprios através da Lei de Contratações do Estado, mas o investimento privado também está sendo muito importante em termos de mobilidade. Temos projetos 100% privados, onde um particular constrói uma via e cobra do usuário para passar por ela. O sucesso do projeto já está em sua quinta fase e agora há um movimento importante para a construção de um na costa sul da Guatemala, que se conectará com a fronteira com o México. Talvez em outros países da América Central não exista esse modelo 100% privado, mas aqui deu certo.

BNamericas: Você acha que as entidades privadas do país se adaptaram bem ao modelo de PPP?

Zoel: Creio que não. Não penso que uma [empresa] local esteja pronta para fazer uma PPP, mas poderia ser um painel importante para internacionais por meio de um consórcio com locais, inclusive para fornecer mão de obra e maquinário.

BNamericas: O que poderia ser feito no nível macroeconômico para ajudar as PPPs?

Zosel: Melhorar os indicadores econômicos. Na América Central, nenhum país supera 2% em investimento. Investimos muito pouco em infraestrutura e acredito que a Guatemala está nos níveis mais baixos de investimento. O que temos é uma excelente macroeconomia, que permite um clima de investimento muito estável. Temos finanças e receitas muito estáveis que nos permitem ser um importante foco de atração de investimentos. Por exemplo, temos um fluxo constante e privilegiado de remessas na região, o que nos torna um bom destino de investimentos.