Ecuador
Entrevista

Las tareas pendientes de Ecuador para ser un país minero protagonista

Bnamericas Publicado: lunes, 28 marzo, 2022
Las tareas pendientes de Ecuador para ser un país minero protagonista

Desde que la mina de oro Fruta del Norte y la operación cuprífera Mirador comenzaron a producir en 2019, el sector minero ecuatoriano ha puesto los ojos en al menos cinco proyectos que debieran iniciar obras en los próximos seis años. Estos han levantado la expectativa de que le abrirán camino a otros que se encuentran en diferentes etapas de exploración.

Si bien expertos coinciden en que Ecuador tiene importantes ventajas geológicas para posicionarse como un importante productor minero en la región, hay problemas que no ha superado, como cambiantes condiciones políticas que ponen en riesgo la seguridad jurídica, una permanente oposición de agrupaciones antimineras y una serie de leyes que pueden influir de manera importante en el desenvolvimiento del sector.

BNamericas conversa con Elisa Morán, abogada especialista en derecho minero, ambiental y de agua del estudio jurídico Puente & Asociados, sobre los problemas que enfrenta la industria, entre ellos, las controvertidas decisiones adoptadas por la Corte Constitucional.

Morán destaca que proyectos como Curipamba, Loma Larga, La Plata, Cascabel y Cangrejos están avanzado, y plantea que el gran desafío del Estado es garantizar la seguridad jurídica y un diálogo eficaz con las comunidades de las áreas de influencia de los proyectos mineros.

BNamericas: ¿Los conflictos sociales y políticos y la acción de jueces en determinados casos han influido para que se dilaten inversiones previstas? 

Morán: Por supuesto, en la toma de decisiones de inversión influye el aspecto político, que puede crear la percepción de un ambiente de inseguridad jurídica. El movimiento antiminero, por ejemplo, ha generado el inicio de acciones constitucionales que tienden a vetar o paralizar proyectos.

Por otro lado, en las decisiones de inversión también influye la actuación del Estado, sobre todo para otorgar los permisos ambientales y de agua necesarios para el desarrollo de los proyectos.

Varios proyectos pudieran moverse más rápido en la medida en que los permisos se vayan consiguiendo, pero muchas veces se paran por falta de permisos.

En el caso de la Secretaría Nacional del Agua [Senagua], que ahora es parte del Ministerio del Ambiente, hubo un despido de funcionarios que retrasó trámites.

Adicionalmente, se ha dado mucha discrecionalidad por parte de funcionarios en territorio, y esto ha generado retrasos. 

Del lado del Gobierno, hay apertura y apoyo del presidente Guillermo Lasso, demostrada en la emisión el año pasado del decreto que contiene el plan de acción del sector minero, pero, por otro lado, no hay la celeridad necesaria en entidades como el Ministerio de Ambiente, que tiene represada documentación e instrumentos técnicos necesarios para que las empresas puedan desarrollar los proyectos.

BNamericas: ¿Cuánto tiempo aproximado toman en Ecuador los permisos para el sector minero?

Morán: Si nosotros contamos los términos y plazos que establece la ley, un trámite, que no debiera durar más de ocho meses, aquí puede durar tres, cuatro o cinco años.

BNamericas: ¿Cuáles trámites, por ejemplo?

Morán: Por ejemplo, un trámite para autorización de aprovechamiento y uso de agua dura tres años.

Al momento, hay solo 1 técnico, que humanamente no alcanza a realizar inspecciones para generar documentos y poder despachar.

BNamericas: En enero pasado, la Corte Constitucional declaró inconstitucional la Ley de Recursos Hídricos aprobada en 2014. ¿Qué implica esto para el sector minero?

Morán: Ese dictamen, que acogió una demanda de 2015 de la Confederación de Nacionalidades Indígenas, dio un año al Ejecutivo para que haga un proyecto de normativa, aunque dejó vigente la ley hasta tener la nueva legislación.

Los demandantes dijeron que el proceso de consulta previa realizado por la legislatura para el tratamiento de la ley [consulta prelegislativa] no fue conducido de manera apropiada a las comunidades indígenas, que se verían afectadas por la norma.

Yo creo que habrá un tema de desesperación de los usuarios, de los administrados, de las empresas que querrán obtener permisos antes de que entre en vigencia una normativa que no sabemos cómo vendrá.

Esto es algo que genera inseguridad jurídica y el Estado, hasta donde sé, no ha generado acciones de fortalecimiento para, al menos, despachar trámites que ya tienen algunos años o algunos meses esperando pronunciamiento. 

Tenemos más carga en el Estado, que no está siendo eficiente en el despacho de trámites.

Ecuador busca captar inversión, y tenemos un Ministerio de Producción que está promocionando el país para que venga inversión, pero no vemos eficiencia en los procesos para inversionistas que ya están aquí y están creciendo.

BNamericas: ¿Es el Ejecutivo el que debe enviar la nueva ley a la Asamblea Nacional?

Morán: Así es. El presidente de la República debe elaborar y presentar un proyecto de ley a la Asamblea Nacional para que esta lo tramite, de conformidad con lo prescrito en la Constitución y respetando los estándares internacionales sobre la consulta prelegislativa.

Este es un claro tema de inseguridad jurídica, pues no sabemos los términos en que saldrá la nueva ley.

BNamericas: ¿Cómo han influido las últimas sentencias de la Corte Constitucional en el sector minero?

Morán: Las sentencias son un tema que abona a la inseguridad jurídica. Tuvimos una Corte Constitucional que no ha sido muy objetiva, sino bastante discrecional, pues incluso llegó a dejar sin efecto actos administrativos, como es en el caso de la sentencia del bosque protector Los Cedros, que afectó al proyecto Río Magdalena, una concesión de la estatal Enami y la empresa Cornerstone.

En ese caso, la corte dejó sin efecto la licencia ambiental y la autorización de agua argumentando que no se siguió el procedimiento adecuado, porque no se garantizaba la protección de los derechos de los pueblos, pero el proceso que se siguió era el que correspondía en ese momento.

Entonces, la preocupación es que, si yo cumplo ahora con una norma, posteriormente declaran que no era la adecuada, que no era constitucional.

En el caso mencionado, pudieron haber generado una transición o un proceso de regulación, pero no dejar sin efecto los permisos.

BNamericas: La Corte Constitucional, como máxima instancia para efectos constitucionales, pareciera que legisló en retroactivo en el caso de Los Cedros.

Morán: Así es. Ese es el cuestionamiento que ha tenido esta sentencia y justamente se pronuncia con aplicación retroactiva y además genera pronunciamientos respecto de actos administrativos.

A mi criterio, esa sentencia sobrepasa su competencia, sobrepasa sus atribuciones.

BNamericas: ¿En qué otros temas mineros las sentencias de la Corte Constitucional han generado inseguridad jurídica, además del caso de Los Cedros?

Morán: En el caso del proyecto Loma Larga, en el cual hubo dos acciones legales bajo el paraguas del derecho a la participación ciudadana.

Por un lado, la acción de protección respecto de la participación que dicen tener las comunidades y que afirman que no fueron consultadas previamente, y la consulta popular para prohibir la minería metálica en Cuenca.

La empresa tuvo que cambiar el diseño de la mina y reubicarla en otro sector diferente al planificado.

BNamericas: En el caso de Loma Larga, la Corte dijo que los resultados de la consulta no son retroactivos. Sin embargo, los opositores aseguran que el operador no podrá avanzar a la explotación de la mina.

Morán: Efectivamente, en la consulta popular se dejó establecido el respeto a los derechos previamente adquiridos, lo cual es un principio legal y constitucional. Sin embargo, las propias autoridades locales se han mostrado contrarias al proyecto.

En ese caso, diría que los opositores están probando hasta dónde pueden llegar con pronunciamientos tan discrecionales de los magistrados al decidir sobre la actividad minera.

Si bien la minería es una actividad técnica, puede llegar a un punto en que en el país probablemente pese mucho más la oposición, lo cual es un tema en el que el Estado tiene un gran desafío: comunicar adecuadamente y no permitir que los discursos políticos manden sobre la toma de decisiones en temas tan importantes.

BNamericas: Otro punto importante para el sector es la ausencia de una ley de consulta previa.

Morán: Así es. Ha habido una omisión de los gobiernos y en diciembre de 2019 la Corte Constitucional le dio la batuta a la Asamblea Nacional para que genere la ley.

Al momento, ya hay un proyecto de ley, que tiene varias falencias. Fue presentado en febrero en la Asamblea por Luis Segovia, legislador del movimiento Pachakutik.

Bajo los parámetros que da el convenio 169 de la OIT y aprovechando las experiencias de Perú y Colombia, se debería generar un instrumento adecuado.

Tenemos en Ecuador ejemplos exitosos, como el caso de Warintza, de Solaris Resources.

La empresa, junto con el Ministerio de Energía, generó un convenio de cooperación para probar una metodología de consulta previa y el resultado es un proyecto participativo.

En materia de consulta previa, el gran desafío que tiene el Estado es poder guiar un proceso con diálogos efectivos, en los que se escuchen las necesidades de lado y lado.

El caso de Warintza es el ejemplo de que se puede lograr un buen relacionamiento comunitario, con una adecuada gestión social.

Es evidente que, sin un buen componente social debidamente trabajado por el Estado y  las empresas, ninguna inversión va a ser sostenible en el tiempo.

BNamericas ¿Los principales desafíos del sector minero ecuatoriano son, entonces, garantizar la seguridad jurídica y lograr el apoyo de las comunidades?

Morán: Así es, y un punto vital es el diálogo. Si el Estado no sabe manejar procesos adecuados de diálogo, todos sus esfuerzos por captar inversión no darán frutos.

Es en el diálogo donde se tiene que poner el mayor énfasis para, entendiendo las verdaderas necesidades de las comunidades, canalizar adecuadamente los recursos.

El gran desafío del Estado es regular de mejor manera el diálogo y el manejo de las relaciones comunitarias, porque somos un país diverso.

BNamericas: Parece ser que ni el Estado ni las empresas mineras tienen una política adecuada de comunicación y que de allí surgen los problemas con las comunidades.

Morán: Ese es un gran problema. El Estado no tiene adecuadas políticas de comunicación; las empresas tienen algo, pero no es precisamente donde invierten.

Muchas empresas creen que no necesitan esa política en la etapa exploratoria, pero es un error. Es en la exploración donde se genera su primera presencia y allí es donde más deben cuidar su reputación y generar un vínculo fuerte con la comunidad.

La comunicación estratégica es una arista fundamental para la actividad minera.

BNamericas: ¿Qué podría implicar para el sector minero la renovación parcial de la Corte Constitucional en enero pasado?

Es como un juego de lotería, porque no sabemos cuál es la visión de los nuevos jueces ante el sector extractivo. Lastimosamente, con los jueces que salieron vimos que sobrepasaban la norma legal hacia un tema más bien de discreción emocional. Se centraron solo en analizar los derechos de la naturaleza y no el derecho al trabajo, el derecho que tiene el Estado sobre la administración y gestión de los recursos naturales y su delegación a la iniciativa privada, y el derecho de la libre empresa.

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